记者今天从宁波市住建委了解到，《宁波市地下空间开发利用管理实施细则(试行)》已由市政府办公厅正式印发，并将于9月14日起施行。《实施细则》出台的背景是什么，又将如何影响我市的地下空间开发利用管理，宁波住建委对有关问题作了解读。
为什么说出台《实施细则》是宁波新时代城市建设高质量发展的现实需要？
改革开放以来，宁波社会经济快速发展，城市规模不断扩大，《宁波市第一次地理国情普查公报》显示全市县级以上城市建成区面积已达524平方千米，与此同时也出现了一系列“城市病”问题，城市空间格局和城市品质有待进一步优化提升。
合理开发利用地下空间，是缓解城市土地资源紧张、推动城市由外延扩张式向内涵提升式转变、改善城市环境、提高城市综合承载能力的必要措施，对推进高质量发展和“名城名都”建设具有重要意义。地下空间开发成为宁波城市建设的重要组成部分，随着开发利用规模不断扩大，近三年全市地下空间面积增长超过1410万平方米，开发形式日趋丰富，从停车和人防拓展到了交通、市政、商业等多种类型。然而，也存在着地下空间互连互通不足、综合开发程度不高和整体统筹不够等突出问题。
地下空间是一种不可再生的宝贵资源，推进地下空间高质量开发利用离不开政策法规的引导和推动。2016年我市出台了《宁波市地下空间开发利用管理办法》(以下简称《办法》)，此次出台的《实施细则》是对《办法》有关规定的细化和补充，是对我市地下空间法规体系的一次重要完善。
地下空间开发利用谁来管理？
地下空间管理涉及住建、规划、国土资源、人防、城管、交通等多个部门，《办法》对各部门的职责进行了规定。《实施细则》对地下空间的综合协调管理进行了顶层设计，要求成立市政府有关领导任组长的市地下空间开发利用管理工作领导小组，并明确由市住建委负责地下空间开发利用的综合协调，由其所属的市地下空间开发利用管理服务中心负责地下空间开发利用管理服务的具体工作。此外，为了提高管理能力和水平，要求建立地下空间综合管理信息系统，将地下空间开发利用现状、规划建设管理、档案管理等信息纳入该系统，实现地下空间管理信息共享。
地下空间开发怎么做好规划？
地下空间开发只有建立了系统性、网络性的空间体系，做好了地上地下的协调发展，才能充分发挥经济社会效益；地下空间开发具有很强的不可逆性，一旦建成，就很难更改。这些特点使得地下空间开发需要特别注重规划引领作用和建设时序的合理安排。宁波东部新城核心区的地下空间连片成网、系统布局，具有较高的开发水平，一个重要原因在于其地下空间开发的相关要求已纳入到城市控规中。
《实施细则》明确规定地下空间规划应纳入“多规合一”空间规划体系，城市总规中要提出城市地下空间发展目标和总体布局，重点地区控规中要对地下空间开发利用各项控制指标提出规划控制和引导要求。同时，规定市住建委牵头编制地下空间建设规划，并可根据建设规划进一步编制年度建设计划，以加强建设统筹。
地下空间开发怎么办理用地手续？
《办法》明确开发利用地下空间应当依法取得地下空间建设用地使用权。从鼓励地下空间开发的角度出发，《实施细则》对用地政策做了进一步明确，规定地表建设用地使用权人可申请开发其建设用地范围内的地下空间，但城市基础设施、公共服务设施和人防设施等公益性建设项目需要使用或已使用的除外；规定地下交通建设项目及附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间，地下综合管廊建设项目及附着地下综合管廊建设项目开发的经营性地下空间，符合《办法》第十五条规定情形的，可以协议方式出让。此外，规范了出让流程，规定在地下空间建设用地使用权出让前，规划部门应根据控制性详细规划或规划管理技术规定，提出规划条件，国土资源部门要将规划部门核定的规划条件纳入地下空间建设用地使用权出让合同。
如何结合轨道交通建设进行地下空间综合开发？
宁波不仅已经有了来福士、世纪东方、宏泰广场等一批出地铁口就能逛的综合体，去年还建成了省内首个地铁地下商业街区东鼓道，轨道交通站点综合开发的优势已经充分展现了出来。《实施细则》制定时充分认识到轨道交通建设是宁波地下空间开发的重大契机，在结合轨道交通进行综合开发方面进行政策创新，规定轨道交通工程建设单位可作为统一的实施主体，按有关规定将轨道交通工程与其相邻的其他地下空间进行整体开发建设。轨道交通工程与相邻地下空间的同步建设，有助于地下空间的高效利用，避免轨道交通先行施工后，由于轨道线路保护等原因，周边设施难以实施建设。在实际操作上，《实施细则》也作了明确：与轨道交通工程结合建设，需先行建设的上盖物业的地下工程，可按有关规定，在相关部门完成预审后，由轨道交通工程建设单位实施建设；建成后，在上盖物业用地出让时，该地下工程一并出让，并在规划条件及土地出让合同中明确。
如何进行地下空间整体开发？
宁波在地下空间整体开发上进行过成功实践，鄞州南部商务区地下空间采用了统一建设模式，地下工程整体贯通，土地利用率大幅提升。为推动地下空间的整体开发，《实施细则》作了相关规定：地下空间重点建设区域和大型城市综合体、重要轨道交通站点及其周边的开发建设，由属地区县(市)政府(管委会)或市级开发建设单位负责综合协调，统筹推进；因规划需要或建设单位对相邻地块地下空间有整体开发要求的，可按有关规定由整体开发的建设单位统一办理地下空间建设项目立项，整体设计，统一建设；建成的地下空间可依法单独出让，也可与地表建设用地使用权一并出让，并在规划条件及土地出让合同中明确。
如何做好地下空间互连互通？
孤立分布的地下空间难以形成规模效应，大大限制了地下空间开发的效益。事实上，做好规划引领和推进整体开发等都有利于促进地下空间的连通。除了这些方面的规定，《实施细则》关于地下空间连通的内容还有不少，例如：用地方面，规定项目规划条件要求建设的穿越公共用地的连通通道，可与建设项目一并取得地下空间建设用地使用权，并且连通通道用地可按划拨方式供地；与轨道连通方面，规定符合规划要求且具备连通条件的，轨道交通建设单位要支持相邻地块产权人的连通意愿，连通的建设资金由地块产权人承担，实施建设主体由双方协商确定；管理维护方面，规定地下空间连通通道涉及两个以上建设单位的，应在土地出让合同、土地划拨决定书或相关建设单位的协议中明确连通通道的使用方式和维修养护责任。
如何推动地下空间确权和资产盘活？
地下空间确权登记不仅有利于保障权利人的合法权益，也将使地下空间变成“活资产”，可以进行抵押、贷款、融资等。为了推动地下空间确权，《实施细则》作了相关规定，例如：地下空间建设用地使用权以宗地为单位，可分层设立、分层登记；经营性地下空间建设项目竣工验收并办理不动产登记后，可按有关部门审批的最小基本单元进行分割登记，但法律、法规规定或出让合同约定地下空间不得分割转让的除外；地下空间不动产登记应在登记簿及权利证书上注明“地下空间”。此外，针对地下空间国有资产，为盘活并发挥经济效益，规定了政府投资建设的地下公共停车场、地下人防设施、地下综合管廊等国有资产可划拨给相关的国有企业经营和管理。
