村级留用地政策一直是各行政村关注的重点。近日，富阳出台《杭州市富阳区村级留用地管理办法》，进一步明晰了村级留用地开发等事项，由“留地留钱”向“留物业留产业”转变，为各行政村送上了一份实实在在的大礼包。

　　留用地指标可开发面积上限为60亩

　　村级留用地政策中，有两个概念必须理清楚——留用地和留用地指标，否则你可能永远看不懂这些政策到底是什么意思。

　　留用地指标是政府征收农村集体土地后，按照实际征收农用地（不含林地）面积的10%向被征地村核发的专项指标。而留用地就是依据核定的留用地指标，按照一定规模，在城乡规划确定的村级留用地布点规划范围内，专项用于发展村级集体经济的土地。

　　村级留用地是政府征收集体土地过程中，通过留地方式安置失地农民的一种征地补偿方式，其本意在于发展村级集体经济组织二三产业，壮大村级集体经济，切实保障被征地农民长远生计。

　　富阳于2002年实行统一征地制度，2003年出台第一个留用地政策，2004年出台补充意见，后又于2010年、2014年出台新的政策，并将前面的政策废止。值得一提的是，在很长一段时间里，富阳的留用地政策对于留用地指标和留用地两个概念是不作区分的。2010年出台的留用地政策明确了两者的关系，规定指标安排比例是10%，只允许60亩指标落地开发。也就是说，有指标未必全部能安排转化为留用地进行开发利用。

　　本次出台的新政延续这一说法，明确“全区范围内凡按《关于印发富阳市征收集体土地管理办法的通知》（富政[2002]14号）文件规定实施政府统一征地的，按照实际征收农用地面积的10%予以核定留用地指标”，且“村级集体组织使用留用地指标进行项目开发的，实行限额管理，留用地指标可开发面积上限为60亩”。但在新政实施之日前已完成土地征收的，留用地指标可开发面积仍按原有政策执行。

　　60亩以内的留用地可进行“全业态开发”

　　新政对留用地开发方式进行了调整，由“留地留钱”向“留物业留产业”转变。对于可开发面积（60亩以内）留用地指标，原则上应通过项目开发、置换物业等方式处置。

　　如果是项目开发，新政规定，必须用于发展第二、三产业，选择能够壮大集体经济、保障被征地农民有长期稳定收入来源的项目。留用地开发项目用途可以为商服、仓储、物流、科教、医卫慈善、文体娱乐、公园、停车场、工业标准厂房以及其他资产保值增值项目等各类用途。

　　国土富阳分局有关负责人说，新政规定留用地项目开发不仅局限于商服类项目，还积极鼓励引导留用地项目用于2.5产业、医卫设施、养老设施、停车场（库）等所有经营性设施。“类似于江干区的2.5产业园、下沙的民营医院、私立学校等开发成功的留用地项目的有益经验，都可以学习借鉴。”同时，根据城市发展及村集体提升改造需求，允许在符合规划前提下改变用途（经营性房地产除外），涉及二次出让金补缴的，根据新政依然予以返还，村集体无需顾虑开发商业以外的业态致使利益无法得到最大体现。

　　如果选择置换政府物业的，与过去规定置换160平方米营业房或300平方米工业标准厂房不同，新政明确可根据市场情况和集体意愿，科学制订物业置换方案，采取等价置换原则计算置换的物业，即按每亩留用地指标折抵不高于货币化收购同等价值的物业进行置换。如果村集体有意愿，还可以置换政府存量房产。

　　如果确需申请政府收购的，新政也明确，经区政府同意可连同土地按所处级别商业基准地价1.3倍进行收购。但需要注意的是，留用地指标货币收购资金必须专款专用，由村级集体经济组织用于购买其他保值增值的物业，不得平分到户（人）。

　　“不得将村级留用地用于商品住宅等经营性房地产项目，严禁将村级留用地以宅基地形式分配到户。”新政再度重申。

　　确定选址的留用地，政府可帮忙招商

　　新政规定，已确定选址的留用地，应统一纳入全区招商手册，由区商务局牵头会同所在乡镇（街道）帮助招商，促进留用地尽早开发、尽早收益。根据布点规划和招商情况，需统筹开发的留用地项目，可由所在乡镇（街道）协调，统筹村级集体留用地指标，统一开发建设，经区政府同意也可指定国有平台公司参与合作统一开发。

　　国土富阳分局有关负责人表示，以往留用地开发中最大的问题在于村集体自身资金实力不足、缺少招商和商业体资产运作能力，造成有地难开发、“捧着金饭碗讨饭吃”的局面。为了有效扭转局面，充分利用政府资源及平台，新政明确将留用地纳入全区招商手册，帮助村集体进行招商，引入回报稳定的项目及物业经营管理好的单位进行合作；同时根据留用地布点规划，对统筹开发的留用地项目，结合政府投资项目建设，指定国有平台公司与村集体进行合作开发，省去了村集体合作开发当中的种种烦忧。

　　此外，新政对合作开发的留用地，取消了合作开发双方51∶49的占股比例，可以根据实际投资由合作双方协商确定股份比例或物业分成占比，避免了因硬性比例限制导致投资商利益难以平衡，出现阴阳合同继而产生一系列法律问题的情况。

　　同时，对成立项目公司进行合作开发的留用地项目的，项目竣工验收后村集体所属物业需要移交、转让的，新政规定村级集体经济组织所属物业允许直接办理不动产变更登记，避免了转让过程当中的种种税费，进一步减轻村集体获得资产的其他支出。

　　留用地开发物业可抵押和转让

　　新政还取消了原有留用地开发物业不得抵押、不得转让等违背市场化规律的限制条款，允许资产抵押用于留用地开发经营，留用地开发的物业也允许转让。

　　不过，村级留用地开发需实施抵押或村级集体经济组织持有物业需转让的，应报所在乡镇（街道）审核备案，经区政府批准同意；物业转让需统一纳入农村集体产权交易平台公开交易。

　　“这样更有利于村集体盘活手中资产。”国土富阳分局有关负责人表示，留用地抵押资金、财政核拨资金、返还的土地出让金、村集体经济组织股份及物业转让所得资金等，均须纳入留用地资金专户管理。专户资金仅用于本村留用地开发建设或归还留用地项目抵押贷款、购买其他物业，不得平分到户（人）；专户资金产生的利息等收入可由村集体经济组织自行支配。

　　城市规划范围内的留用地必须征为国有土地

　　新政明确留用地选址在城市规划区范围外的，按现行政策供地，也可以选择以集体使用方式供地。需要提醒的是，如果留用地选址在城市规划区范围内的，情况就不一样了，要求留用地必须依法征为国有土地，按国家有关供地政策确定供地方式，比如公开出让、划拨或协议出让方式进行项目开发。

　　其中，需按公开出让程序实施的，可突破年度经营性土地收储出让计划，由区土地储备中心进行收储后组织公开出让；村集体经济组织有能力自行开发的，可以作为一般市场主体独立参与竞买、开发，也可以会同合作方联合参与竞买；村集体经济组织无能力自主开发、不参与竞买的，应在开发方案中明确村集体经济组织以市场价回购的面积、区位、层次等，作为公开出让条件；公开出让的竞价方式可以采取竞价格或者竞返还物业等多种方式。

　　此外，以出让方式供地或依据规划改变用途（经营性房地产除外）重新供地的留用地项目，应按照规定计缴土地出让金，土地出让收入在扣除各项规费、相应计提及政府前期代付的做地成本后，净收益返还村集体经济组织。

　　超过60亩的留用地指标按商业基准地价收购

　　对于行政村所拥有的留用地指标来说，超过可开发面积上限的留用指标怎么办呢？新政也作了明确规定，即一律以货币收购方式进行处置，收购价格为被征地所处级别商业基准地价。

　　“以前政策中对留用地指标的性质进行了限制性规定，要求指标与供地用途相挂钩，就是说如果供地后是做工业用地的，就按工业性质确认留用地指标性质，收购的价格也按工业用地价格来收。”国土富阳分局有关负责人说，这样的结果是同样地段的耕地被征收，但因供地性质不一样，行政村得到的收益也不一样。新政对上述限制进行了调整，明确留用地一律按商业地价确定，实现“同地同价”，体现了政府“让利”和“公平待遇”。